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《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》（2020修正）法释〔2020〕18号第三条规定：“政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”
从检索的案例来看，实务中对该条有不同的理解。
（2023）鲁06民终4245号崔永军、山东莱动内燃机有限公司劳动合同纠纷民事二审民事裁定书
烟台中院认为：《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第三条规定……崔永军等职工的两次人员接转均发生在政府对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中，且崔永军所诉劳动合同解除、经济补偿、生活费及解除劳动合同代通知金支付等请求亦与两次人员接转问题直接相关，由此产生的相关纠纷，依法不属于人民法院民事案件的受案范围。
（2017）最高法民终181号吉林市中小企业信用担保集团有限公司、中国长城资产管理股份有限公司吉林省分公司侵权责任纠纷二审民事判决书
最高院认为：华星公司承担保证责任期间，将其持有的华微公司2000万股股权无偿转让给中小企业担保公司，事实上造成了华星公司对债权人进行担保的法人财产的减少。而且无论华星公司无偿转让股权，还是中小企业担保公司无偿受让股权，均未对华星公司原有债务进行处理，也未征得债权人事先同意或者事后认可。该无偿转让行为侵犯了债权人权利，客观上造成了金融债权的落空。中小企业担保公司应在其无偿接收华星公司持有的华微公司2000万股股权受益范围内，与华星公司共同就债务本息共209240000元对长城资产公司吉林分公司承担连带偿还责任。
仅从上述2例可发现，对于“政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷”到底包括哪些，实务中也莫衷一是。（2021）陕0104民初2565号判决书中法官对此作出解读：“关于外经贸公司提出金汉唐公司诉请属于《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第三条不予受理的范围的抗辩理由，该条规定旨在规定非平等主体之间的行政行为、调整、划转行为尚未结束时产生的纠纷，争议双方当事人一方为政府主管部门另一方为管理相对人的纠纷，争议内容为调整、划转的正确与否的纠纷人民法院不予受理。”结合《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》（2020修正）第1条与第2条，笔者赞同该法官的观点。
平等民事主体间在企业产权制度改造中发生的民事纠纷案件，法院应当受理。
《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》第五条规定，有限责任公司国有股权的划转，还应当遵循《中华人民共和国公司法》的有关规定。《公司法》（2023年修订）第84条规定了股权对外转让时的股东优先购买权，第227条规定了公司增资时股东的优先认缴权。
将产权无偿划转，对于企业A来说是减资，对于企业C来说是增资，对于国资委来说是将钱从“左口袋”移到“右口袋”。依据公司法的要求，除章程另有规定的，A企业对外转移30%股权时，应当将股权转让的数量、价格、支付方式和期限等事项书面通知B，B在同等条件下有优先购买权。B自接到书面通知之日起三十日内未答复的，视为放弃优先购买权。但是此时国有产权转让的对价为0，若B企业主张以同等对价优先购买，则国有资产存在外溢的风险，A企业就不再是国有控股企业。
实务中法官认为不因国有资产无偿划转行为的特殊性而免除国有股东的通知义务、剥夺其他股东的优先购买权。参考案例：（2019）桂1002民初2989号南宁市佳禾市场投资开发有限公司与广西百色矿务局煤业有限公司、百色百矿集团有限公司股权转让纠纷一审民事判决书。法院认为：百矿煤业公司在将其持有的股权向股东以外的人转让的，应书面通知其他股东征求意见。虽然百矿煤业公司于2019年7月16日书面通知南宁佳禾公司，南宁佳禾公司在法律规定时限内复函，并明确答复其主张优先受让权。而百矿煤业公司在收到南宁佳禾公司复函前即将其持有的百色福禄公司股权转让给百矿集团公司，且办理了变更登记手续。故，百矿煤业公司向股东以外的百矿集团公司转让其所持有的股权无效。至于百矿煤业公司、百矿集团公司提出的二者之间的股权转让实为国有股份无偿划转，系国有资产流转的一种特殊方式的抗辩理由，因百色福禄公司是联营企业，该联营企业不是国有独资公司，股东向股东以外的人转让股权，应按照公司章程和公司法的规定办理。故，对百矿煤业公司、百矿集团公司提出的抗辩理由，本院不予采纳。因此，南宁佳禾公司主张百矿煤业公司股权转让无效的诉讼请求，事实清楚，证据充分，于法有据，本院予以支持。
笔者检索的多起案例中，国有控股企业在进行无偿划转时进行了股东会决议并且除国有股东之外的其他股东均作出了放弃行使优先购买权的承诺。此行为避免了无偿划转违法的风险。
综上所述，划出国有控股企业或国有实际控制企业等存在其他国有成分的企业中的国有股权时，国有股东应履行通知义务并尊重其他股东的优先购买权，尽量与其他股东达成放弃行使优先购买权的一致性意见。
《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》国资发产权〔2005〕239号第八条规定，划出方应当就无偿划转事项通知本企业（单位）债权人，并制订相应的债务处置方案。可见无偿划转不得损害债权人利益。
上述已言，对于划出方企业而言，无偿划转国有产权本身就是一场减资活动。《公司法》（2023年修订）第224条明确公司减资时应通知债权人，债权人有权要求公司清偿债务或提供担保。若违法减资，依据第226和第255条，给公司造成损失的股东及负有责任的董事、监事、高级管理人员应当承担赔偿责任，并且公司还有被行政处罚的风险。因此，划出方在无偿划转时应及时通知债权人。
（1）无偿划转公司资产的行为致使债权人权益受损，本质上是侵权责任纠纷，可以进一步细化为股东损害公司债权人利益责任纠纷。
（2）《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》（2020修正）第六条规定，企业以其部分财产和相应债务与他人组建新公司，对所转移的债务债权人认可的，由新组建的公司承担民事责任；对所转移的债务未通知债权人或者虽通知债权人，而债权人不予认可的，由原企业承担民事责任。原企业无力偿还债务，债权人就此向新设公司主张债权的，新设公司在所接收的财产范围内与原企业承担连带民事责任。同时，第七条规定，企业以其优质财产与他人组建新公司，而将债务留在原企业，债权人以新设公司和原企业作为共同被告提起诉讼主张债权的，新设公司应当在所接收的财产范围内与原企业共同承担连带责任。
据此，若划入方为新设公司，法律规范赋予了债权人选择权，债权人可以选择划出方、划入方任何一方担责或两者共同担责。从笔者检索的案例来看，为最大程度实现自己的权益，多数债权人都选择由划出方和划入方承担连带责任，如（2021）陕0104民初2565号。
（3）若划入方不是新设公司，符合《民法典》第1168条共同侵权规定的，债权人可以要求划出方与划入方承担连带责任。但现实中的案例情况多为复杂，有时资产划出后又经历了多次债权债务的转让，甚至经历了多次无偿划转，最终导致难以认定划入方与划出方存在共同故意，也就无法适用上述第1168条。也有法院认为，国有产权无偿划转行为具有行政属性，划入方存在一定的被动性，不宜认为其与划出方有共同侵犯债权人利益的主观故意，如（2017）最高法民终181号。故而，此时划入方承担连带责任还是酌定的相应责任，难以作出定论。
（4）若资产划出后，划出方便无财产走向注销，则适用《公司法》（2023修订）第221条（公司合并时，合并各方的债权、债务，应当由合并后存续的公司或者新设的公司承继），应由划入方承担责任。
综上分析，产权无偿划转应严格遵守法定程序和报批程序，同时应注意遵守企业内部章程，对产权的无偿划转应作出董事会/总经理办公会决议，涉及“三重一大”决策制度的，应予以遵守。划转前应做好员工分流处置方案，及时将划转决定依法书面通知或公告告知其他股东、债权人。划出方企业必须得到其他股东放弃行使优先购买权的承诺。划转前应得到债权人对划转决定的回复，根据债权人的回复作出是否提供担保的决议。
作者：北京市盈科（盐城）律师事务所 吴砚文
